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Energía sin subordinación ideológica
Francisco A. Mezzadri, para Revista Criterio de Junio

El tema energético constituye uno de los debates abiertos más importantes en la Argentina actual. El mediano plazo ya está con nosotros y las dificultades en pleno despliegue.

El tema de la suficiencia en la disponibilidad actual y futura de energía está sumando preocupaciones en la sociedad argentina. Ya no se trata sólo de la voz de quienes, por estar más cerca del tema, predecían en 2002 la probabilidad creciente de que surgieran en el mediano plazo dificultades en el suministro de electricidad o gas, dadas las políticas que comenzaban a aplicarse. El mismo Presidente de la Nación dijo en su mensaje al Congreso Nacional del pasado 1º de marzo: “hemos estado y estamos luchando al límite” en materia eléctrica. 1 Lo mismo sucede en materia de disponibilidad de gas natural. El mediano plazo ya está con nosotros y las dificultades energéticas en pleno despliegue.

El régimen moderno de la energía

La Argentina ya había enfrentado momentos tremendamente difíciles a fines de la década de 1980. La crisis de aquellos días no fue sólo resultado de la reducción de agua en los embalses hidroeléctricos. También contribuyó la repercusión de la quiebra financiera del Estado nacional sobre las empresas estatales de energía, particularmente Agua y Energía, SEGBA y la CNEA: la persistencia de esta situación unida a la aplicación de tarifas políticas que no traducían el costo de producción, las había descapitalizado a tal punto que no estaban en condiciones de invertir en nuevos equipos de generación térmica ni reparar los existentes. Cuando faltó el agua en los diques, las plantas térmicas no pudieron reemplazar la energía que las plantas hidroeléctricas no podían producir.

El Estado nacional a principios de los noventa debía procurar con urgencia una nueva oferta de energía que además suscitara incentivos para la atracción de recursos de inversión e incorporación de tecnologías. Así se justificaba la conveniencia nacional de privatizar tanto la industria del gas como la de la electricidad, separando las actividades de producción, transporte y distribución en ambos casos, e introduciendo, antes de privatizar, las regulaciones necesarias y adecuadas para evitar las ventajas monopólicas que la propia naturaleza del transporte y la distribución generan.

En aquellos momentos la idea privatizadora no era nueva en el mundo. En materia de energía, ya había sido aplicada en algunos países, como Chile y el Reino Unido. En la Argentina esa idea se incorporó en la campaña electoral de 1989; y el Congreso Nacional aprobó las dos leyes fundacionales del nuevo sistema: la 24.065 (en materia eléctrica) y la 24.076 (en materia de gas natural). Tanto los procedimientos institucionales que dieron vida a un nuevo sistema económico de la energía, como la calidad de la regulación diseñada, atrajeron capitales nacionales y extranjeros, y hasta sirvieron de modelo a procesos de privatización encarados por otros países. Las licitaciones de las concesiones o de la venta de activos energéticos aseguraban transparencia y las empresas o grupos empresarios se calificaban para competir, según exigentes criterios técnicos y económicos. Las nuevas empresas tenían como referentes estatales a los entes reguladores del gas y de la electricidad (ENARGAS y ENRE), cuyos directorios eran nombrados quinquenalmente por concurso público de antecedentes.

El resultado de la instalación de un régimen moderno de la energía fue la expansión de la capacidad de generación eléctrica en 9.000 megawatts adicionales, en la que el 66% de la inversión total se concretó a riesgo privado y el Estado concluyó la primera etapa de Yaciretá. En 2001 la Argentina estaba entre los países de vanguardia tecnológica en ese sector. La red de transporte de extra alta tensión se había extendido 2.000 km y el crecimiento de las redes de distribución eléctrica alcanzaba el 40%. La calidad y confiabilidad del suministro de energía mejoraba más del 80% mientras los niveles tarifarios se encontraban entre los más bajos del mundo.

En materia de gas natural, la red de gasoductos expandió 76% su capacidad de transporte, a riesgo privado, se mejoraron las condiciones de calidad y seguridad del servicio, se sumaron 6,5 millones de usuarios, y las tarifas, en su componente de transporte y distribución, se elevaron sólo el 1,6% en 10 años 2. Argentina comenzó, simultáneamente, el proceso de vinculación eléctrica y de gas con Chile, Brasil, Uruguay y Paraguay. Todos estos procesos significaron un flujo total de inversiones de 12.400 millones de dólares a riesgo privado en 10 años, 8.500 millones en electricidad y 3.900 millones en gas. A esta trayectoria robusta de inversión debe adicionarse la inversión en exploración que permitió generar un crecimiento en yacimientos del 60% en la producción de petróleo y del 84% en la producción de gas natural.

Ideología, pobreza y prebenda

Este brevísimo repaso de la historia ayuda a la reflexión sobre el presente y facilita la imaginación del futuro deseado. Las soluciones económicas puestas en ejecución en enero de 2002 como respuesta a la crisis política y económica de 2001, con su tremenda secuela social, dieron un final abrupto al sistema existente en materia energética.

En efecto, se alteró el marco regulatorio de las privatizaciones de los sectores eléctrico y de gas, desconociendo los derechos generales y particulares que surgían de los contratos firmados, imponiendo en forma unilateral su renegociación. Parte esencial de la alteración impuesta fue el congelamiento del precio del transporte y distribución del gas y la energía eléctrica tanto en el nivel mayorista como minorista, eliminando así el principal medio de retribución al capital invertido con aportes privados, y también el estímulo e indicador más eficaz para anticipar las inversiones necesarias para acompañar el crecimiento económico.

Las normas reguladoras fueron reemplazadas por cientos de regulaciones ad hoc impuestas más por la necesidad de alejar obstrucciones operativas a la producción que por el propósito de reponer, o instalar, un sistema regulador alternativo estable y previsible. De esa forma se consolidó una importante modificación de los precios relativos de la energía no sólo con referencia a su precio internacional, sino también respecto de otros bienes de la economía. El Estado asumió grados crecientes de intervención y tomó la iniciativa de la inversión, sea como empresario (ENARSA) o controlando costos y beneficios de las nuevas inversiones privadas. En ese carácter promovió y tiene el control fiduciario de obras vinculadas a la construcción de dos plantas eléctricas y obras de expansión de gasoductos, redirecciona flujos de gas que corresponden a transacciones privadas y provee subsidios sistémicos a los usuarios desde 2003.

Ese conjunto de decisiones significó el fin del régimen moderno de la energía en la Argentina: se modificaron las pautas de racionalidad económica que lo habían conformado, a pesar de que sus resultados habían revelado eficacia, eficiencia y seguridad de abastecimiento. ¿Por qué se cambió el rumbo?

Es posible señalar tres componentes inspiradores del cambio. Dos de ellos fueron explícitos: en primer lugar, razones ideológicas provenientes de grupos afines al Gobierno y, en segundo lugar, la necesidad de proteger a los sectores pobres más afectados por la crisis. El tercer componente, no explícito, fue la prebenda política y económica.

No puede sostenerse que los tres componentes hayan inspirado en la misma medida a los sucesivos responsables de las decisiones políticas. Tampoco que hayan sido compartidos por quienes debieron ponerlas en práctica; pero, desde la perspectiva histórica, los tres componentes estuvieron y están aún presentes en las dificultades actuales, y se proyectan hacia el largo plazo.

El desacuerdo ideológico con la idea y la práctica privatizadora, lo expresaban muy bien sectores de acción o pensamiento cercanos en aquella época al Gobierno. La Central de Trabajadores de la Argentina, por ejemplo, sostenía que “los servicios de gas, electricidad y agua, deben ser considerados un derecho social y no una mercancía más, que se compra y se vende” 3. Por su parte los profesores de la FLACSO, Aspiazu y Schorr sostenían que “la ley de emergencia económica 25561 4 (sancionada en enero de 2002) se constituyó en un importante intento por modificar la –regresiva para buena parte de la sociedad argentina– relación Estado-empresas privatizadas que se había manifestado durante la década de los años noventa” 5.

Sin lugar a dudas, el tema de la agudización de la pobreza era central. La excepcional redistribución regresiva del ingreso provocada por la devaluación de 2002 y las medidas complementarias que la acompañaron, dieron lugar a que se aceleraran los ya entonces elevados niveles de desempleo y de pobreza. Dichas circunstancias justificaban que el Estado preservara la prestación de los servicios públicos básicos para los grupos sociales de muy bajos ingresos.

Pero otros intereses fueron los que marcharon detrás de la bandera defensiva de los pobres para lograr el rédito político vinculado al congelamiento de las tarifas o el rédito económico de gozar de precios subsidiados para la energía, mejorando así el beneficio personal o empresario. El caso extremo de esta prebenda fue el de sectores exportadores cuyos productos siempre compitieron con éxito en los mercados del mundo, y gozaron del doble beneficio extraordinario de una energía subsidiada y de un dólar excesivamente sobrevaluado.

Cuando se plantea un cambio de régimen, las discusiones ideológicas son bienvenidas y necesarias en un marco de tolerancia democrática y de respeto institucional; pero, lamentablemente, en el campo energético no se facilitó el debate y sólo se respetaron las formalidades institucionales. Asimismo, la ineludible atención del Estado a los diferentes sectores de pobreza tuvo amplia aceptación política y empresarial, y no obstante ello la “tarifa social” nunca fue implementada. Por otra parte, la prebenda resultó una versión política más de la gesta del Fausto, porque tras gozar de su inmediatez, sus costos a mediano o largo plazo ya han comenzado a transferirse no a los beneficiados, sino a la sociedad en su conjunto bajo la nueva realidad de la inseguridad energética.

La inseguridad energética

El Estado podía regular en 2002, en el marco de las leyes vigentes antes de la crisis, el impacto tarifario sobre el desamparo social que se había generado. La legislación existente otorgaba facultades a los entes reguladores para revisar las estructuras tarifarias ante situaciones de emergencia. Era absolutamente esperable que bajo tal amparo regulatorio, en tiempos de crisis, nadie pudiera pretender que las tarifas públicas se multiplicaran por tres en 2002. Sin embargo, al apartarse de la ley originaria por las razones expuestas no vinculadas al tema de la pobreza, las políticas que se fueron aplicando cambiaron el régimen económico de la energía, lo que se manifiesta claramente en la evolución del sector y su proyección a futuro.

La situación de estar “luchando al límite” en materia eléctrica, como señalara el Sr. Presidente, es la consecuencia de la ausencia de inversión significativa en generación eléctrica en los 5 años transcurridos desde enero de 2002. Por ese mismo motivo, el sistema eléctrico funciona sin reservas firmes y con un déficit de capacidad instalada de 3.600 megawatts, reservas que existían en 2001 y que respondían a los criterios prudenciales que rigen en el mundo para asegurar la calidad y continuidad de los servicios. Ese déficit explica las angustias de los funcionarios, operadores y empresas del sistema durante los días de calor o frío sostenidos. En estas circunstancias la demanda se controla con modalidades de racionamiento ad hoc para evitar la falta de energía en los centros urbanos. Los aportes de capacidad de generación aparecerán sólo hacia el 2009 y el 2010 6, y podrían compensar el déficit actual si, finalmente, Yaciretá alcanzara su capacidad plena y se cumplieran los recientes anuncios privados de inversión. Pero, hasta entonces, resultará muy difícil conciliar altos crecimientos de la demanda con la capacidad generadora existente, aun reforzándola con equipos obsoletos y de autogeneración de bajo rendimiento. En todo caso, la demanda insatisfecha y acumulada hacia 2010 evidenciará un déficit de capacidad instalada similar o superior al actual.

La indisponibilidad de gas no es menos frágil: la tasa de reposición de reservas ha sido negativa desde 2002, lo cual revela ausencia de inversión o agotamiento geológico. En efecto, los pozos terminados en áreas de exploración fueron sólo 30 en los últimos cinco años y las reservas comprobadas, a fines de 2005, alcanzaban a abastecer nada más que el consumo de 8,5 años. La consecuencia es la escasez creciente de gas natural en el país, el incumplimiento de los contratos de exportación y la necesidad creciente de importar fuel oil (800 millones de dólares se estiman para este año) para generar electricidad, lo que se logra apelando al servicio permanente de equipamiento antiguo que, en condiciones normales, se utiliza para cubrir emergencias cortas dada su baja eficiencia y su potencial de contaminación ambiental. En esta materia, la incertidumbre crece cuando se centran las expectativas en los flujos futuros de gas de una Bolivia con serias dificultades políticas y económicas de atraer el capital necesario para extraerlo. Finalmente, la creación de ENARSA no resuelve de por sí la necesidad de revertir el ya largo proceso de pérdida de reservas de petróleo, que desde 2002 fue del 22%.

Los grados de incertidumbre se acrecientan ante la falta de una planificación energética consensuada políticamente, que dé claras señales de dónde está el país y dónde pretende estar en el futuro. El problema atañe a la proyección política del país tanto interna como internacional.

El consenso político

Muchos imaginan un mundo donde prevalezca el “sálvese quien pueda” en materia energética, si el juego geopolítico tuviera finalmente un desemboque competitivo y no cooperativo entre las naciones. El mismo papa Benedicto XVI se refirió a la competencia que se disparará entre los países ante la escasez, sin precedentes, de los recursos energéticos. Lo hizo en estos términos: “mientras tanto, en algunas regiones del planeta se viven aún condiciones de gran atraso, en las que el desarrollo está prácticamente bloqueado, motivado también por la subida de los precios de la energía. ¿Qué será de esas poblaciones? ¿Qué género de desarrollo, o de no desarrollo, les impondrá la escasez de abastecimiento energético? ¿Qué injusticias y antagonismos provocará la carrera a las fuentes de energía? Y ¿cómo reaccionarán los excluidos de esta competición?” (Mensaje para la jornada mundial de la paz 2007)

Nadie tiene certeza acerca de cómo se resolverán los problemas de la seguridad energética en el mundo, ni de cuándo comenzarán a dispararse las señales de declinación generalizada del petróleo. Los grandes centros de planeamiento en el mundo prevén un cambio gradual de las matrices energéticas admitiendo el uso creciente de recursos renovables, así como del gas natural, de la energía nuclear y del carbón, aunque todos siguen manteniendo estable la tasa de crecimiento de los combustibles líquidos, a la vez que advierten sobre las incertidumbres políticas y propiamente geológicas de su futuro. Es desde esa perspectiva que los planificadores más informados aconsejan privilegiar la coordinación de las políticas nacionales y de los grandes agentes del mercado energético internacional antes que el beligerante “sálvese quien pueda”.

¿En dónde se ubicará la Argentina en este contexto que plantea un desafío casi existencial? El país necesita encontrar soluciones que, además de asegurarle el abastecimiento, le permitan ser competitivo frente al mundo. Pero eso supone saber adaptarse con rapidez a los cambios, lo que sólo puede lograrse si prevalecen criterios de flexibilidad en los precios, equilibrio de los mercados y diversificación activa de las fuentes proveedoras de recursos. Ellos deberían ser parte esencial de la definición de un nuevo régimen económico de la energía y alrededor de su aceptación o rechazo debería comenzar el debate político. Es necesario asumir un Estado muy activo en el estudio, la planificación y la regulación de la energía, y es imprescindible orientar y abrir el acceso al sector privado para que sea proveedor de capitales y tecnología.

Seguramente, entre las medidas de inmediata aplicación figurarán las referentes al ahorro y uso eficiente de la energía en cualquiera de sus formas. En el mediano plazo, la Argentina necesitará conocer qué biocombustibles son económicamente factibles y actuar en consecuencia; deberá también incorporarse al mercado internacional del gas licuado; analizar con rapidez la aplicación de las nuevas tecnologías del carbón y aprovechar los vientos de alto potencial energético de la costa patagónica. Finalmente, los nuevos precios de la energía reabren la posibilidad de que, en plazos más largos, operen nuevas centrales hidroeléctricas y se incorporen otras centrales nucleares.

Pero ante cualquier evaluación de estas alternativas, siempre estará presente la forma en que se reflexione y resuelvan dos de los tres factores que incidieron en el cambio del régimen económico de la energía en 2002 y que también explican su fracaso actual: la ideología prevaleciente y el juego de intereses políticos o empresarios.

¿Habrá pensado sobre estos temas el Sr. Presidente, cuando en el Congreso enfatizó la importancia del debate de ideas y apeló a la necesidad de no tener miedo porque “nadie -dijo- se subordina ideológicamente a nadie” 7? El debate amplio y tolerante en todos los ámbitos y en el debido marco institucional permitirá, precisamente, superar la subordinación ideológica y llegar al consenso político necesario para resolver los desafíos de nuestro preocupante futuro energético.
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1. Presidencia de la Nación, Palabras del Presidente de la Nación, Doctor Néstor Kirchner, en el acto de apertura del 125º Período Ordinario de Sesiones del Honorable Congreso de la Nación, 1 de marzo de 2007

2. Las tarifas tienen cuatro componentes: el precio del gas en boca de pozo, el transporte, la distribución y los impuestos.

3. CTA, FETERA, www.cta.org.ar

4. Ley de Emergencia Pública, promulgada en enero de 2002

5. D. Azpiazu y M Schorr, FLACSO, Mayo 2003

6. El funcionamiento comercial de Atucha II está previsto para 2011, pero entonces deberá darse de baja por un período de casi dos años a la central nuclear de Embalse.

7. Presidente de la Nación, en mensaje al Congreso ya citado, dijo: “Les digo en serio,...lo importante es discutir ideas, debatir ideas y que la Argentina vaya adelante” y, agregó: “… es hora que tengamos la mayoría de edad, que tengamos nuestra decisión y no tengamos miedo porque nadie se subordina ideológicamente a nadie”